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【環(huán)球時(shí)報(bào)-環(huán)球網(wǎng)報(bào)道記者倪浩】中美代表1月27日在世貿(mào)組織總部瑞士日內(nèi)瓦進(jìn)行了一場(chǎng)激烈的論戰(zhàn)。美國(guó)常駐世貿(mào)組織副代表帕根當(dāng)天宣稱，美國(guó)“已就一場(chǎng)與中國(guó)的貿(mào)易官司向世貿(mào)組織提起上訴”。

瑞士日內(nèi)瓦，世界貿(mào)易組織總部大樓資料圖

這場(chǎng)源起于美國(guó)前總統(tǒng)特朗普時(shí)期，涉及中國(guó)、瑞士、挪威和土耳其的貿(mào)易官司，于去年12月9日被世貿(mào)組織專家組認(rèn)定為美國(guó)違反了WTO相關(guān)規(guī)定。根據(jù)報(bào)道，美國(guó)在敗訴后，立即發(fā)布一則措辭強(qiáng)硬的聲明，拒絕接受世貿(mào)組織的裁定結(jié)果，不打算取消對(duì)這些國(guó)家加征關(guān)稅。1月27日，帕根還把矛頭指向了世貿(mào)組織，她聲稱“美國(guó)不能支持通過(guò)這些有根本缺陷和破壞性的報(bào)告”。

1月29日，中國(guó)法學(xué)會(huì)世界貿(mào)易組織法研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、清華大學(xué)法學(xué)院教授楊國(guó)華接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》專訪，就中美之間這場(chǎng)歷時(shí)四年多的貿(mào)易官司，指出美國(guó)敗訴的根本原因。

美國(guó)罕見(jiàn)啟動(dòng)232條款調(diào)查

一切源起于美國(guó)在2017年罕見(jiàn)重啟塵封已久的232條款調(diào)查。2017 年 4 月 19 日，美國(guó)商務(wù)部根據(jù)《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第 232 條款，就“進(jìn)口鋼鐵對(duì)國(guó)家安全的影響”發(fā)起調(diào)查。2018 年 1 月 11 日，美國(guó)商務(wù)部向當(dāng)時(shí)的美國(guó)總統(tǒng)特朗普提交報(bào)告，認(rèn)為鋼鐵對(duì)美國(guó)國(guó)家安全至關(guān)重要，美國(guó)大量進(jìn)口鋼鐵對(duì)美國(guó)產(chǎn)業(yè)造成不利影響，嚴(yán)重削弱美國(guó)經(jīng)濟(jì)。隨后，這一調(diào)查又如法炮制到進(jìn)口鋁產(chǎn)品上。2018年3月8日，美國(guó)總統(tǒng)宣布對(duì)進(jìn)口鋼鐵和鋁分別加征25%和10%的關(guān)稅，并于當(dāng)月23日開(kāi)始實(shí)施。但之后，美國(guó)與歐盟、英國(guó)和日本等達(dá)成協(xié)議，這場(chǎng)最初由美國(guó)發(fā)起的面向全球的貿(mào)易戰(zhàn)最終引發(fā)了中國(guó)、瑞士、挪威和土耳其四國(guó)在世貿(mào)組織對(duì)美國(guó)訴訟。

特朗普政府的做法讓世界嘩然，因?yàn)樵诿绹?guó)貿(mào)易法中第 232條款鮮為人知，并很少依此采取過(guò)行動(dòng)，很多國(guó)家認(rèn)為這是貿(mào)易保護(hù)主義行為，歐盟和中國(guó)等則明確表示反對(duì)。歐盟表示，美國(guó)措施并非基于所謂“國(guó)家安全”考慮，而是“偽裝的”保障措施。2018年3月26日，中國(guó)根據(jù)世貿(mào)組織《保障措施協(xié)定》第12條第3款正式要求與美國(guó)磋商，但遭到美國(guó)拒絕。當(dāng)年4月5日，中國(guó)被迫在世貿(mào)組織正式起訴美國(guó)。

2018年11月，世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)召開(kāi)會(huì)議，同意設(shè)立專家組審查美國(guó)宣布的鋼鋁關(guān)稅措施，以確認(rèn)該措施是否違反世貿(mào)組織規(guī)則。2022年12月9日，世貿(mào)組織專家組認(rèn)為美國(guó)違反了多項(xiàng)世貿(mào)組織相關(guān)規(guī)定，美國(guó)無(wú)正當(dāng)理由來(lái)實(shí)施這一關(guān)稅措施。

但美國(guó)不接受敗訴的結(jié)果，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）在去年12月9日發(fā)布的聲明中稱，美國(guó)不會(huì)把對(duì)其基本安全的決策權(quán)讓給世貿(mào)組織專家組，也不打算因?yàn)檫@些爭(zhēng)端而取消232條款關(guān)稅。USTR 認(rèn)為，美國(guó)的關(guān)稅措施依據(jù)了關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（GATT）第21條的安全例外條款，認(rèn)為美國(guó)在國(guó)家緊急狀態(tài)下可以征收關(guān)稅。

根據(jù)美媒的報(bào)道，1月27日帕根繼續(xù)據(jù)此辯稱，“70多年來(lái)，美國(guó)的立場(chǎng)一貫是非常明確的，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制不能對(duì)國(guó)家安全問(wèn)題進(jìn)行審查。”，她強(qiáng)調(diào)，世貿(mào)組織無(wú)權(quán)對(duì)于其成員應(yīng)對(duì)國(guó)家安全的能力進(jìn)行預(yù)測(cè)。

美國(guó)自我認(rèn)定“國(guó)家安全”受到威脅

楊國(guó)華告訴《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者，具體而言，美國(guó)商務(wù)部2017年在232條款的調(diào)查中引用的是GATT第21條下的（b）款規(guī)定中的第三種情形，包括WTO成員方（1）可對(duì)原子分裂性物質(zhì)或制造該物質(zhì)之原料實(shí)施限制；（2）可對(duì)運(yùn)送武器、彈藥或其他可直接或間接提供作軍事用途之其他物品進(jìn)行限制；（3）在戰(zhàn)爭(zhēng)或其他國(guó)際關(guān)系緊張時(shí)期（in time of war or other emergency in international relations）所實(shí)行之措施。

但在條款的原文中有“（成員方）認(rèn)為必要”（which it considers necessary）文本表述的存在，楊國(guó)華表示，很明顯，美國(guó)據(jù)此自行判斷已處于“國(guó)際關(guān)系緊張時(shí)期”，因此可以實(shí)施關(guān)稅措施。

楊國(guó)華認(rèn)為，“從USTR的聲明以及近期帕根的表態(tài)中可以看出，美國(guó)自始至終認(rèn)為，依據(jù)這個(gè)條款，任何國(guó)家包括世貿(mào)組織都無(wú)權(quán)來(lái)認(rèn)定美國(guó)的國(guó)家安全狀態(tài)，這必須由美國(guó)自己說(shuō)了算?！?/p>

那么，美國(guó)是否可以引用GATT第21條的安全外例條款，它所自我裁定的“國(guó)家緊急狀態(tài)”到底成不成立？

美國(guó)“強(qiáng)詞奪理”引發(fā)業(yè)界震驚

根據(jù)楊國(guó)華的介紹，歷史上，GATT第21條安全例外條款被引用的非常少，一直到2015年備受關(guān)注的俄羅斯過(guò)境運(yùn)輸案引用了該條款。

根據(jù)報(bào)道，2014年克里米亞危機(jī)之后，俄羅斯宣布禁止烏克蘭通過(guò)或利用俄羅斯公路或鐵路將本國(guó)產(chǎn)品運(yùn)往中亞地區(qū)國(guó)家。烏克蘭認(rèn)為俄羅斯違反了GATT第5及第10條所保障的過(guò)境運(yùn)輸權(quán)。俄羅斯則援引GATT協(xié)議第21條(b)款第三條規(guī)定，認(rèn)為對(duì)烏克蘭運(yùn)輸限制系在“國(guó)際關(guān)系緊張時(shí)期”所實(shí)施的必要措施，正當(dāng)且合法。烏克蘭在2016年正式向世貿(mào)組織提起訴訟，世貿(mào)組織專家組在2019年4月5日做出裁決，認(rèn)為俄羅斯援引GATT協(xié)定第21條(b)款第三條時(shí)，俄烏之間客觀上確實(shí)處于“國(guó)際關(guān)系緊張時(shí)期”，可以決定采取措施以保護(hù)其國(guó)家安全利益。

這個(gè)裁決首次對(duì)GATT第21條的適用作出解釋，限制了WTO成員方對(duì)國(guó)家安全的任意性擴(kuò)大解釋，否定GATT第21條為自我審查條款，保留了世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)此條款適用審查權(quán)，成員方在引用安全例外條款時(shí)應(yīng)該接受世貿(mào)組織的客觀審察。這個(gè)裁定結(jié)果獲得了包括歐盟、中國(guó)等在內(nèi)WTO成員方的支持和肯定。

楊國(guó)華說(shuō)，“俄烏之間的世貿(mào)組織案件編號(hào)為512，而中國(guó)與美國(guó)的案件號(hào)為544，兩個(gè)案件時(shí)間距離非常近，這意味著俄烏案件對(duì)中美之間案件的裁定非常關(guān)鍵。因此，世貿(mào)組織有權(quán)來(lái)認(rèn)定美國(guó)是否可以引用GATT第21條的安全外例條款，也可以裁定美國(guó)所稱的’國(guó)家緊急狀態(tài)’到底成不成立?！?/p>

果不其然，根據(jù)“德國(guó)之聲”的報(bào)道，2022年12月9日，世貿(mào)組織專家做出裁定，美國(guó)相關(guān)措施與GATT多項(xiàng)條款不符，并且這些相悖之處并不能以GATT第21條安全例外作為合法理由，因?yàn)橄嚓P(guān)安全例外只適用于戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期或者嚴(yán)重國(guó)際緊張關(guān)系的情況，而美國(guó)在加征關(guān)稅時(shí)并非處于這樣的情況。

四年之后，美國(guó)最終未獲世貿(mào)組織支持。楊國(guó)華告訴《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者，美國(guó)在這一案件中“強(qiáng)詞奪理”引發(fā)了業(yè)界的震驚。而且由于美國(guó)的阻撓，世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)已處于“停擺”狀態(tài)，美國(guó)對(duì)此心知肚明，卻仍然堅(jiān)持上訴，是典型的對(duì)世貿(mào)組織規(guī)則的濫用。